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2.
IL DIRITTO ALL'INDENNIZZO PER LA REITERAZIONE DEI VINCOLI PREORDINATI
ALL'ESPROPRIAZIONE DI AREE URBANE
Corte Costituzionale
- sentenza n. 179 anno 1999, depositata il 20.05.1999
La redazione degli strumenti di pianificazione urbanistica che
vengono predisposti dai comuni implica l'individuazione delle
aree da destinare ad opere di urbanizzazione primaria o secondaria
nella misura imposta dalla normativa locale vigente. Le aree anzidette,
colpite dal vincolo preordinato all'espropriazione, divengono
difficilmente commerciabili e comunque assumono un valore commisurato
alle aspettative connesse all'ammontare dell'indennità
di espropriazione che potrebbe essere corrisposta per l'ablazione
del cespite, scontata per il numero degli anni d'attesa che occorrono
per la relativa completa sua liquidazione.
Tale importo, per lo stesso meccanismo indennitario imposto dalla
normativa sulle espropriazioni, se si tratta di area edificatoria,
è più o meno al 30% del pregresso valore di mercato
che il cespite assumeva se considerato libero da vincoli preordinati
dall'esproprio.
Si viene così a concretare la cosiddetta "espropriazione
di valore" consistente in quel fenomeno di mercato che consegue
alla imposizione dei vincoli espropriativi per cui il cespite
colpito rimane pur sempre di proprietà privata (in quanto
l'espropriazione in sé e per sé non viene posta
in essere), ma il relativo valore commerciale subisce una notevolissima
riduzione o falcidia:
· sia perché dal lato della domanda pochi operatori
sono disposti ad investire i lori capitali in un bene che dovrà
essere espropriato con tutte le incertezze connesse a tale procedura
· sia perché è indeterminata l'epoca in cui
verrà attuata la concreta espropriazione
· sia per le incertezze connesse all'ammontare dell'indennità,
demandata a procedure lunghe, defatiganti, ponderose e - purtroppo
- talvolta discrezionali.
Dunque l'espropriazione non ha luogo, mentre invece si concreta appieno il danno per il privato proprietario poiché il mercato, sensibile alla situazione giuridica dei cespiti, deprezza immediatamente il bene non appena il vincolo preordinato all'espropriazione è apposto.
Nell'ambito di un piano
urbanistico, quindi, alcuni proprietari vedono i loro beni sviliti
dal vincolo preordinato all'espropriazione che li ha colpiti,
altri di contro beneficiano indirettamente della circostanza che
gli standard urbanistici sono stati reperiti altrove, lasciando
intatta la loro proprietà.
In altri termini, le aree destinate all'edificazione vengono a
fruire - nell'ambito territoriale considerato - della presenza
delle aree destinate alle urbanizzazioni primarie e secondarie
reperite a carico di terzi.
A ben guardare la delineata situazione comporta una grave ingiustizia
perché alcuni proprietari contribuiscono in modo diverso
e comunque in misura maggiore di altri al concretamento del pubblico
generale interesse connesso alla necessità di realizzazione
delle opere di urbanizzazione.
Con i piani particolareggiati (ma anche con i piani di zona) si
è potuto ovviare all'incoveniente prima delineato attribuendo
a tutte le aree comprese nel piano egual indice di edificabilità
territoriale, non rilevando in tale ottica se un terreno sia destinato
a standard oppure a sedime di un edificio.
Ma lo stesso principio non può essere traslato nell'insieme
urbanistico del territorio di un intero comune.
Per meglio dire non è ancora entrato nella normativa (specie
locale) di attuazione dei piani regolatori il concetto secondo
il quale l'edificabilità di una zona anche molto vasta
o addirittura dell'intero territorio comunale (con la sola esclusione
delle zone già edificate) non deve andare a vantaggio di
alcuni (fortunati) proprietari ed a carico e a lesione di altri
proprietari che devono fornire ai primi le aree a standard per
le urbanizzazioni.
L'edificabilità dovrebbe essere un patrimonio comune a
tutte le aree di un comprensorio e quindi avvantaggiare tutti
in egual misura : sarebbe più semplice in tal caso
anche la determinazione dell'indennità di espropriazione.
A parte le ingiustizie di fondo di cui si è detto, è
ormai invalsa nella prassi della gestione del territorio la reiterazione
dei vincoli preordinati all'espropriazione da parte dei Comuni.
Imposto un vincolo in una certa epoca ed in relazione a determinate
esigenze di quell'epoca (ancorchè molte volte il Comune
non abbia i mezzi finanziari per poter realizzare l'opera pubblica
prevista per la quale è necessario il terreno come sopra
vincolato) il vincolo permane nella più assoluta inerzia
del Comune che si protrae per anni, lustri e decenni e talora
viene riproposto nei successivi strumenti urbanistici adottati
dalle stesse municipalità (varianti generali o rielaborazioni
dei pregressi piani regolatori e di fabbricazione).
Secondo l'articolo 2 della legge 1187/78 un vincolo preordinato
all'espropriazione dovrebbe avere validità di cinque anni,
decorsi i quali se il Comune non ha posto in essere dei piani
particolareggiati di attuazione che possano consentire l'acquisizione
del compendio al demanio comunale, il vincolo decade.
Va fatta avvertenza, però, che con la decadenza del vincolo
non si ripristina la pregressa situazione urbanistica, bensì
l'area diviene "bianca" con edificabilità di
0,03 mc./mq. ai sensi dell'art. 4 della legge n10 del 1977. Ma
le amministrazioni comunali in genere non danno troppa importanza
alla decadenza del vincolo e negli strumenti urbanistici di nuova
adozione ripristinano nuovamente il vincolo stesso per il che
dovranno decorrere ulteriori 5 anni per poterne invocare la decadenza.
Con la sentenza in commento la Corte Costituzionale ha sancito
che la reiterazione del vincolo urbanistico preordinato all'espropriazione
è indennizzabile.
Il problema dell'erogazione di un indennizzo si pone allorchè
un vincolo superi la durata prevista dalla legge senza che sia
iniziata la procedura attuativa dell'esproprio mediante l'approvazione
di un piano particolareggiato.
In tal caso si va a superare la normale tollerabilità con
riferimento al contenuto del diritto di proprietà ex art.
42 della Costituzione .
Il vincolo è indennizabile secondo la detta sentenza sempre
che non riguardi:
· immobili di valore paesistico/ambientale
· destinazioni urbanistiche che possano essere realizzate
ad iniziativa privata oppure ad iniziativa promiscua pubblico/privata
· allorquando il vincolo stesso assume un carattere "patologico"
mediante una indefinita reiterazione.
La Corte individua tale patologia allorchè il limite temporale di costanza del vincolo non sia contenuto in termini di ragionevolezza : in tali casi sussiste l'obbligo da parte del Comune di indennizzare il privato proprietario così colpito ed il diritto da parte di quest'ultimo di pretendere l'indennizzo anche in sede di liquidazione dell'eventuale successiva indennità di espropriazione.
Il diritto nasce allorchè
si è superato il periodo di durata tollerabile fissato
dalla legge denominato come "periodo di franchigia".
La Corte non è entrata nella determinazione della misura
dell'indennizzo, ma ha solo accennato alla circostanza che lo
stesso deve essere commisurato al sacrificio subito, consistente
nella diminuzione del valore di scambio o di utilizzabilità
del bene, ossia alla diminuzione del prezzo di mercato rispetto
alla destinazione giuridica antecedente alla pianificazione che
ha imposto il vincolo.
In conclusione con la sentenza in argomento si è affermato
che lo "jus aedificandi" continua ad inerire al diritto
di proprietà con il conseguente obbligo di indennizzo anche
nel caso di "espropriazione del valore" nel senso prima
indicato.
Tenuto conto della generalizzazione della reiterazione dei vincoli
preordinati all'espropriazione, facilmente desumibile dai piani
regolatori che si sono succeduti nei diversi Comuni, si può
dedurre come la sentenza in commento costituisca una sorta di
meteorite che andrà a colpire i bilanci comunali laddove
(ma i casi sembrano moltissimi) la fattispecie considerata si
è concretata.
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