torna all'elenco

21.
LE ACCESSIONI FLUVIALI NELLA PREGRESSA E NELL’ATTUALE NORMATIVA

1) IL LIMITE DELLA DEMANIALITÀ NEGLI ALVEI DEI CORSI D’ACQUA PUBBLICI

E’ sovente necessario individuare il limite tra la proprietà privata e l’alveo di un corso d’acqua pubblico appartenente, ai sensi dell’articolo 822 del Codice Civile, al Pubblico Demanio dello Stato.
Tale delimitazione è importante per evitare di invadere l’alveo demaniale con costruzioni, piantagioni, opere ed altri manufatti infissi nel suolo .
Tali fattispecie comporterebbero l’inosservanza della R.D. 25 luglio 1904 n. 523 che, per l’appunto, vieta l’esecuzione di qualsiasi opera entro l’alveo dei corsi d’acqua pubblici e prevede l’irrogazione di sanzioni in caso di inosservanza.
Una conseguenza di rilievo, per quanto riguarda l’esecuzione di opere nell’alveo, concerne il diritto di proprietà di tali manufatti che risulterebbero costruiti con materiali propri dal costruttore, ma eretti su area altrui.
Poiché l’area demaniale, anche se fosse di valore inferiore a quello dell’opera o costruzione eretta, non può essere appresa alla proprietà privata perché è sottratta alla possibilità di essere oggetto di diritti di tipo privatistico (e ciò ai sensi dell’articolo 823 del Codice Civile), si potrebbero determinare in alternativa le seguenti possibilità :
a) il Demanio (e per esso l’Amministrazione Finanziaria) potrebbe acquisire la proprietà dell’intero manufatto pagando però il costo della manodopera e dei materiali impiegati (ex art. 939 del Codice Civile) ;
b) oppure potrebbe ordinare l’abbattimento dell’opera in contestazione ;
c) oppure potrebbe concedere l’area di sedime e di pertinenza della costruzione al proprietario dell’opera, esigendo un canone annuo di concessione ;
d) infine potrebbe sdemanializzare (e cedere poi all’edificante a prezzo di mercato) il tratto di alveo occupato se riconoscesse l’insussistenza di un pregiudizio per il pubblico generale interesse connesso al regolare regime idraulico del corpo d’acqua.
Per tornare al problema che qui interessa in via principale, poiché l’andamento dei corsi d’acqua, specie di grandi dimensioni od a regime torrentizio, è perennemente mutevole, (nel senso che, con lo spostarsi del filone della corrente, si determinano sulle sponde erosioni o depositi alluvionali), il confine tra la proprietà privata e l’alveo di appartenenza demaniale dovrebbe anch’esso essere continuamente mutevole nel tempo e seguire le vicissitudini e le modificazioni planimetriche del corso d’acqua.
La normativa al riguardo precisa che il limite dell’alveo coincide con il punto di intersezione della sponda del corso d’acqua con il livello di piena ordinaria del fiume.
Si tratta di una quota che venne individuata in passato (ormai da molti anni e non più aggiornata) che, per definizione, corrisponde alla quota raggiunta dalle acque defluenti nell’alveo di un corso d’acqua con la frequenza del 75% dei casi.
La "piena ordinaria" è quella che si verifica tre volte su quattro : non è il livello di massima piena e non quello di magra, bensì un livello intermedio che l’Ufficio Idrografico ha calcolato in passato, quando però le condizioni idrogeologiche del territorio e del bacino imbrifero erano completamente diverse.
Il livello di piena ordinaria - immutato ormai da anni - viene riferito ad idrometri che l’Ufficio del Genio Civile aveva dislocato lungo il corso dei più importanti fiumi.
Così, per esempio, per il fiume Adda, il livello di piena ordinaria corrisponde a cm. 0,80 sull’idrometro del ponte di Lodi ; quello del Po è a m. 1,43 sull’idrometro di San Nazzaro. Per ogni idrometro (gli zeri idrometrici non sono alla stessa quota sul livello del mare) è reperibile la quota della piena ordinaria.
Il che significa che l’alveo del fiume (e quindi la zona demaniale) si estende a tutto il terreno che sarebbe sommerso dalle acque allorché le stesse raggiungessero la quota di m. 0,80 sull’idrometro del ponte di Lodi (per il fiume Adda) o quella di m. 1,43 sull’idrometro di San Nazzaro (per il fiume Po) o quella prefissata sugli altri idrometri esistenti lungo l’asta dei corsi d’acqua.
Volendo quindi procedere ad una delimitazione fra la proprietà privata e l’alveo demaniale, è sufficiente eseguire preventivamente la lettura del livello dell’acqua (al momento in cui si eseguono i rilievi) sull’idrometro più prossimo al cespite da delimitare del quale si conosce la quota di piena ordinaria e, con una livellazione, aggiungere (o sottrarre) alla (o dalla) quota dell’acqua che lambisce il terreno la differenza di lettura fra la quota di piena ordinaria e la quota del fiume in quel momento.
Il punto di intersezione fra la linea orizzontale corrispondente al livello dell’acqua - sommato algebricamente alla differenza anzidetta ed il terreno - determinerà il confine fra proprietà privata e alveo del fiume.
Esempio : lettura idrometrica del livello dell’acqua del fiume Adda sull’idrometro del Ponte di Lodi m. + 0,10.
Quota di piena ordinaria m. + 0,80.
Occorre aggiungere m. (0,80 - 0,10) = m. 0,70 alla quota dell’acqua in corrispondenza del terreno da delimitare e quindi tracciare sul terreno stesso la curva di livello con la quota + 0,70 rispetto al livello dell’acqua.
Tale procedimento vale anche per i terreni non prossimi all’idrometro di riferimento, ma dislocati a monte o a valle dell’idrometro stesso, poiché si deve ritenere che le acque abbiano ad estendersi (o a incanalarsi in strettoie) modificando il relativo livello sempre in misura proporzionale al livello della piena ordinaria.
Il che, dal punto di vista idraulico, non è del tutto vero, ma è comunque approssimativamente vero.
Va comunque privilegiata la lettura all’idrometro più vicino.
Delimitazioni di questo tipo vennero eseguite all’epoca della formazione del Catasto Terreni, cioè all’incirca da un secolo, con la massima diligenza. Per cui furono allibrate alla partita catastale "Demanio Pubblico dello Stato" o "Demanio dello Stato" le aree che in quell’epoca erano soggiacenti al livello di piena ordinaria dei fiumi, tra l’altro calcolata con le statistiche relative alle piene ordinarie dell’epoca.

2) LE ALLUVIONI PROPRIE

Ai sensi dell’articolo 941 del Codice Civile, le unioni di terra e gli incrementi che si formano successivamente ed impercettibilmente nei fondi posti lungo le rive dei fiumi o torrenti, appartengono al proprietario del fondo, salvo quanto è disposto dalle leggi speciali.
Va premesso che è connesso all’alveo il pubblico generale interesse costituito dalla necessità che le acque defluiscano liberamente, senza esondare e arrecare danni ai fondi rivieraschi.
La tutela del vincolo è affidata alle Autorità di bacino (Magistrato per il Po di Parma, Uffici Regionali) che, mediante l’attività di polizia idraulica, vigilano affinché gli alvei non vengano utilizzati a scopi privatistici, se non nei casi ammessi e disciplinati da apposita concessione amministrativa.
Innanzitutto una prima considerazione : perché il terreno alluvionale, di cui alla fattispecie contemplata nell’articolo 941 del Codice Civile, possa essere fatto oggetto di diritto di accessione da parte del proprietario frontista sono necessarie quattro condizioni e cioè :
1) occorre che la quota media del terreno sia superiore a quella di piena ordinaria del fiume, altrimenti si tratta di una concrezione che fa pur sempre parte dell’alveo e quindi non può essere fatta oggetto di diritti soggettivi privati ;
2) il terreno di nuova formazione non deve essere necessario per il buon regime idraulico del fiume ; il parere sulla necessità o meno che il terreno rimanga (nonostante l’emersione) di pertinenza dell’alveo, (che continui cioè a far parte dell’alveo stesso del fiume), deve essere espresso dall’Autorità che presiede alla tutela del regime idraulico del corso d’acqua. Occorre quindi il favorevole parere di tale Autorità perché il terreno possa essere intestato alla proprietà privata ;
3) la concrezione alluvionale non deve essere conseguente all’opera dell’uomo con genesi determinata dalla costruzione di pennelli, opere di difesa idraulica, arginature ed altre opere in alveo che, provocando lo spostamento del filone della corrente, diano luogo alla formazione di depositi a valle di tali manufatti (specie nell’intradosso delle curve), depositi che hanno la conformazione dell’alluvione propria ;
Ma vi è di più : ai sensi dell’articolo 947 del Codice Civile la fattispecie di cui all’articolo 941 non è applicabile qualora l’alluvione si sia formata a seguito di opere di regolazione del fiume o di opere di bonifica.
La circostanza non è di lieve momento : quasi tutti i corsi d’acqua di una certa importanza sono oggi regolati :
* così all’incile del Ticino è eretto lo sbarramento della Miorina che regola il deflusso delle acque dal lago Maggiore ;
* sul fiume Adda la diga di Olginate regola il deflusso delle acque dal lago di Como (solo per fare qualche esempio).
È evidente come la portata dei fiumi regolati non sia quella naturale, (salvo nei momenti in cui i bacini a monte delle dighe di regolazione raggiungono il livello massimo di concessione), ma sia invece connessa alla politica di gestione delle risorse idriche che vengono accumulate a monte delle dighe di sbarramento, nel serbatoio naturale costituito dal lago. Tali risorse potranno così essere erogate nei periodi di maggior fabbisogno della rete irrigua, tenendo anche conto delle esigenze della produzione di energia elettrica mediante le centrali idroelettriche poste a valle degli sbarramenti anzidetti, cioè nei tratti di fiume sublacuali e coordinando i deflussi con la situazione degli invasi delle centrali idroelettriche a monte del lago.
Da quanto sopra si deduce immediatamente che la forza del corpo d’acqua e quindi il suo potere di provocare sedimentazioni ed incrementi alluvionali negli alvei sublacuali non è il risultato di un fatto puramente naturale, ma è invece strettamente legato alla politica di regolazione dei laghi che i Consorzi ad essi preposti hanno attuato. Per cui in pratica, a stretto rigore, sarebbe applicabile l’articolo 947 del Codice Civile, che esclude l’applicabilità dell’articolo 941.
Si tratta di un’eccezione finora mai dedotta dall’Amministrazione Finanziaria e quindi non esiste giurisprudenza in merito.
4) Occorre che si tratti di depositi incrementativi del fondo finitimo all’alveo, indenni da soluzioni di continuità.
Molte volte infatti le alluvioni si formano dapprima ad una certa distanza dalla riva con una concrezione assimilabile ad un’isola che via via si incrementa, lasciando però, fra la sponda (e quindi fra il fondo privato rivierasco) e la concrezione stessa, un canale d’acqua che, nel tempo, si va colmando.
Allorché l’alluvione si è perfezionata nella sua consistenza è solitamente vegetata, per cui non si è più in grado di riconoscere l’antico alveo del canale che separava la concrezione dalla sponda fissa.
In tal caso si è in presenza non già di un’alluvione, ma - almeno inizialmente - di una "insula in flumine nata" che appartiene al Demanio Pubblico dello Stato e che, ancorché emersa, (cioè ancorché abbia raggiunto una quota superiore a quella ordinaria del fiume) continua ad essere demaniale, apprendendo anzi a sé stessa ex art. 941 C.C. la metà alveo del canale che la separava dalla sponda fissa.
Quindi, in tali casi, l’accessione fluviale del fondo del proprietario frontista riguarda solo il semi alveo dell’antico canale, mentre l’isola nata nel fiume è e resta appartenente al Demanio Pubblico dello Stato.

3) LE ALLUVIONI IMPROPRIE

Diversa è la disciplina relativa alla cosiddetta alluvione impropria contemplata nell’articolo 942 del Codice Civile che reca : "I terreni abbandonati dalle acque correnti, che insensibilmente si ritirano da una delle rive portandosi sull’altra, appartengono al demanio pubblico, senza che il confinante della riva opposta possa reclamare il terreno perduto. (omissis)
Fino all’emazione della Legge 5 gennaio 1994 n. 37 (in supplemento ordinario n. 11 della Gazzetta Ufficiale n. 14 del 19 gennaio) recante norme per la tutela ambientale delle aree demaniali dei fiumi, dei torrenti, dei laghi e delle altre acque pubbliche, la disciplina relativa alle alluvioni improprie prevedeva che il terreno abbandonato dall’acqua corrente, nella fattispecie prevista più sopra, appartenesse al proprietario della riva scoperta sempreché avesse raggiunto e superato il livello di piena ordinaria, come prima indicato, mentre con la nuova disciplina tale terreno appartiene al Demanio Pubblico dello Stato.
Come sancito dal Tribunale Superiore delle Acque con sentenza n. 7 del 12 febbraio 1997, la disciplina di cui alla legge citata non può avere effetto retroattivo e quindi le alluvioni improprie che si fossero formate o consolidate prima dell’avvento della legge anzidetta appartengono ai proprietari rivieraschi.
L’accessione fluviale in tale fattispecie è regolata però da alcune condizioni e precisamente :
* che la concrezione si sia formata impercettibilmente cioè non per forza istantanea del fiume che disalvea e si crea una nuovo letto ;
* che il filone della corrente si sposti naturalmente verso la riva opposta, e che tale variazione non sia determinata dall’opera dell’uomo, cioè da interventi in alveo con l’apprestamento di pennelli, difese, modificazioni della sponda che tendano ad allontanare il filone della corrente dalla sponda che l’opera artificiale vuole proteggere.
È frequente infatti il caso in cui, in un punto determinato dell’alveo, si provochi una erosione.
Il proprietario della riva erosa, allo scopo di evitare l’ulteriore decremento del suo fondo, può chiedere che l’Autorità di Bacino provveda alla difesa della sponda erosa, oppure gli conceda l’autorizzazione ad eseguire opere in alveo, a protezione della sua proprietà.
Allo scopo di allontanare il filone della corrente si possono apprestare in alveo pennelli, oppure travi di fondo sommergibili, orientate nel senso della corrente, ma obliquamente alla stessa, in modo da deviarne la direzione.
Gli effetti della presenza del pennello non sono quasi mai prevedibili con precisione, per cui è possibile che a valle dello stesso si formi una concrezione alluvionale che aumenta gli effetti del pennello il che, nel tempo, provoca un radicale spostamento della corrente idoneo non solo a fermare l’erosione in atto, ma a danneggiare la sponda opposta, con contemporaneo incremento della sponda difesa.
In questo caso il nuovo terreno che si fosse venuto a formare non avrebbe potuto essere reclamato dal fondo contiguo per la esclusione di cui all’articolo 947 che vieta l’applicazione del diritto di accessione allorché l’incremento si è determinato da opera dell’uomo, come nel caso ipotizzato.
Poiché il letto del fiume deve avere una sezione tale da consentire il deflusso almeno della "normale" portata di acqua, è chiaro che all’incremento di una sponda corrisponde, di solito, l’erosione (ossia il decremento) della sponda opposta.
L’articolo 942 C.C. in esame esclude che il proprietario della sponda erosa possa reclamare alcunché per il danno patito e/o rivendicare un qualche diritto sull’incremento (in molti casi corrispondente all’erosione) che si è venuto a concretare sulla sponda opposta.
Quanto sopra perché l’alveo del fiume è per sua natura mutevole.
In passato, prima della promulgazione della legge citata, il Demanio dello Stato non risarciva alcun decremento di un fondo rivierasco determinato da fatto naturale per spostamento, progressivo ed insensibile, della corrente delle acque proprio perché nella fattispecie contraria, ossia in caso di incremento insensibile e progressivo, si prevedeva l’accessione (gratuita) del nuovo terreno al fondo contiguo e finitimo.
Tutto questo in linea puramente teorica.
In linea pratica occorreva, per veder riconosciuto il diritto di accessione :
* l’accertamento in contraddittorio con l’Autorità di Bacino che il livello del terreno avesse raggiunto e superato mediamente quello di piena ordinaria del fiume ;
* l’ottenimento dall’Autorità di bacino della dichiarazione secondo la quale il terreno stesso non era più necessario al buon regime idraulico del corso d’acqua ;
* nel caso che il terreno fosse stato utilizzato (per seminativo, pioppicoltura, od altro) dal proprietario frontista, come frequentemente accadeva, fossero stati corrisposti i canoni concessivi per il periodo intercorrente fra il momento della emersione e il momento del riconoscimento del diritto di accessione da parte del frontista.
L’Avvocatura dello Stato ha infatti ritenuto, in casi consimili, che dal momento dell’emersione al momento del riconoscimento del diritto di accessione, il cespite appartenesse al Demanio dello Stato e la sua eventuale utilizzazione dovesse essere assoggettata a concessione amministrativa. Quest’ultima - come è noto - ha le caratteristiche della temporaneità e della onerosità.
Con la normativa recentemente introdotta si è in pratica capovolto il concetto prima evidenziato secondo il quale l’alveo del fiume - mutevole nel suo andamento - apparteneva al Demanio dello Stato, ma aveva sostanzialmente nel tempo la medesima superficie perché - a un di presso - la superficie che veniva erosa da una sponda, per effetto della mutevolezza dell’alveo, corrispondeva all’incremento a monte o a valle della sponda opposta. Con la nuova normativa, infatti, gli incrementi appartengono al Demanio dello Stato e i decrementi non vengono risarciti.
E’ prevedibile allora che, nel corso di qualche decennio, la consistenza dei terreni appartenenti al Demanio Pubblico dello Stato in prossimità degli alvei dei grandi fiumi possa subire un consistente incremento.

4) L’AVULSIONE - L’ISOLA NATA NEL FIUME - L’ALVEO ABBANDONATO

Un caso tutt’affatto diverso è quello dell’avulsione, previsto dall’articolo 944 del Codice Civile, che contempla una fattispecie piuttosto rara. L’avulsione si determina allorché un fiume o torrente stacca "per forza istantanea una parte considerevole e riconoscibile di un fondo contiguo al suo corso e la trasporta verso un fondo inferiore o verso l’opposta riva".
In tal caso, il proprietario del fondo cui si è accostato il terreno così trasportato, acquista la proprietà dello stesso, ma deve pagare una congrua indennità al proprietario del fondo dal quale la porzione si è staccata.
Se invece il corso d’acqua per forza istantanea biforca il suo alveo creandosi un nuovo ramo di alveo nel fondo contiguo, pur conservando l’antico, si determina la creazione di una isola, che evidentemente possiede le caratteristiche del fondo dal quale viene separata. Il proprietario attraversato dal nuovo alveo conservava, secondo la pregressa disciplina, la proprietà della porzione di fondo così separata dal resto del precedente compendio, mentre il nuovo alveo, in quanto a quota inferiore alla piena ordinaria, diveniva automaticamente di appartenenza del Demanio Pubblico dello Stato.
Tale fattispecie era contemplata dall’articolo 945 comma 3° del C.C., mentre il 2° comma dello stesso articolo prevedeva che ove una porzione considerevole di un fondo fosse distaccata per avulsione dalle acque del fiume e venisse a costituire un’isola, il proprietario del fondo dal quale era avvenuto il distacco ne conservava la proprietà.
I due commi in discorso sono stati soppressi con la nuova disciplina citata, che ha mantenuto in vita solamente il 1° comma dell’articolo 945 che sancisce che le isole nate nel fiume appartengono al Demanio pubblico dello Stato.
La nuova normativa non contempla più la fattispecie relativa alla formazione di un nuovo alveo di un corso d’acqua pubblico che abbia ad isolare una porzione di un fondo rivierasco.
Non sembra comunque sostenibile che il Demanio Pubblico dello Stato debba apprendere la porzione di fondo che si sia separata per forza naturale dalla riva del fiume perché lo stesso si è creato un nuovo alveo, poiché l’isola che si viene così a creare ha genesi diversa da quella contemplata nel 1° comma dello stesso articolo 945 che fa riferimento alle isole e unioni di terra che si formano nel letto dei fiumi, cioè isole e unioni di terra che traggono la loro origine da successive sedimentazioni di materiale limoso, sabbioso e ghiaioso trasportato dalle acque, che via via si consolida.
Per quanto concerne l’alveo abbandonato, l’articolo 946 del C.C. del 1942 prevedeva che ove un corso d’acqua pubblico, creandosi un nuovo letto abbandonasse l’antico alveo, quest’ultimo dovesse appartenere ai proprietari delle due rive opposte che se lo dividevano secondo la mezzeria.
Tale normativa è stata completamente sovvertita dalla nuova legge che dispone invece che "se un fiume o un torrente si forma un nuovo letto abbandonando l’antico, il terreno abbandonato rimane assoggettato a regime proprio del Demanio pubblico".
Come si vede, dunque, la nuova disciplina ha largamente privilegiato il Demanio Pubblico dello Stato, mortificando e riducendo il diritto di accessione dei proprietari rivieraschi previsto dal Codice Civile nella sua stesura precedente.

5) LA SDEMANIALIZZAZIONE TACITA

Si ritiene comunque che la maggiore limitazione al diritto all’accessione sia costituita dalla norma aggiunta all’articolo 947 secondo la quale "In ogni caso è esclusa la sdemanializzazione tacita dei beni del Demanio idrico".
Sino all’emanazione di tale norma era infatti possibile adire all’Autorità Giudiziaria Ordinaria invocando la sdemanializzazione "di fatto" di un terreno, già facente parte dell’alveo, che avesse raggiunto/superato la quota di piena ordinaria da almeno un ventennio, senza che l’Amministrazione Finanziaria avesse provveduto a riconoscere il diritto di accessione del proprietario rivierasco.
E ciò in quanto non era evidentemente possibile sostenere che al terreno stesso fosse ancora connesso un pubblico generale interesse, in quanto il cespite era stato di fatto estromesso dall’alveo.
La circostanza che il terreno fosse sostanzialmente emerso rispetto alla quota di piena ordinaria, faceva sorgere in capo al proprietario rivierasco il diritto soggettivo all’accessione, faceva perdere al terreno i caratteri della demanialità e quindi dell’applicabilità dell’articolo 823 del Codice Civile. Conseguentemente sussisteva la possibilità di usucapire il terreno stesso o comunque di renderlo suscettibile di accessione.
In tal senso Cassazione Civile Sezione II 9 ottobre 1991 n. 10607 ; Corte dei Conti 25 novembre 1996 n. 158 ; Cassazione Civile Sezione II 10 novembre 1994 n. 9376.
Da quanto sopra si può dedurre che era possibile, sino all’introduzione della nuova normativa, invocare la tacita sdemanializzazione dei cespiti già appartenenti all’alveo di un corso d’acqua pubblico, successivamente emersi per le fattispecie contemplate negli articoli 941-942 o 946 del Codice Civile, secondo la pregressa loro versione.
L’esclusione della possibilità di invocare la sussistenza della tacita sdemanializzazione comporta necessariamente che la Pubblica Amministrazione abbia a pronunciarsi sulle circostanze di fatto relative alla fisica emersione del terreno e alla sua irrilevanza ai fini del buon regime idraulico delle acque.
Tale riconoscimento, in quanto coinvolge competenze delle Autorità di Bacino e delle Autorità amministrative, è di solito assai complesso e comporta conseguentemente tempi notevolissimi con costi assai rilevanti di professionisti.
L’introduzione dell’esclusione della tacita sdemanializzazione nelle fattispecie considerate, costituisce allora un ulteriore ostacolo all’apprensione da parte dei privati dei terreni ex alveo per diritto di accessione.