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23.
IL PROJECT MANAGEMENT NELLA NUOVA LEGISLAZIONE SUI LAVORI PUBBLICI

La nuova normativa sui lavori pubblici e in particolare il regolamento di attuazione della Legge 109/1994 (modificata dalle Leggi 216/1995 e 415/1998), introduce all’articolo 7 la nuova figura del Responsabile del Procedimento, nominato dalle Amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito del proprio organico con le funzioni di coordinare il processo realizzativo dell’intervento allo scopo di concretarlo nei tempi e con i costi preventivati nel rispetto delle disposizioni di Legge sulla sicurezza dei cantieri, sulla salute dei lavoratori, sull’osservanza della normativa sul lavoro, sulle costruzioni, sui beni ambientali, paesaggistici, archeologici etc.
Il responsabile del procedimento ha i compiti e le funzioni indicati nel successivo articolo 8, che contemplano una vastissima attività di promozione e coordinamento che prende le mosse dalle indagini preliminari per verificare la fattibilità dell’intervento e comprende le verifiche urbanistiche, paesistico-territoriali, l’affidamento degli incarichi di progettazione, la predisposizione dei bandi di gara e relativo svolgimento (previa proposta all’Amministrazione Aggiudicatrice del sistema di affidamento dei lavori) l’istituzione dell’Ufficio della Direzione Lavori e del Collaudatore, l’accertamento della piena disponibilità degli immobili sui quali verranno realizzate le opere, la promozione della conferenza dei servizi (se necessaria), la verifica delle prescrizioni contrattuali nella realizzazione dei lavori, il controllo dell’effettivo inizio, termine e sospensione degli stessi, la verifica della legittimità delle varianti in corso d’opera, l’irrogazione delle penali per ritardato adempimento, la proposta di risoluzione dei contratti, la definizione bonaria delle controversie, la responsabilità dei lavori in relazione alle norme sulla sicurezza, salute dei lavoratori (in certi casi), la designazione del coordinatore per la progettazione e per l’esecuzione e vigilanza sulla relativa attività, solo per citare i compiti più importanti.
In base a quanto sopra si può affermare che il Responsabile del procedimento riassume nella sua figura tutta l’attività del "project management".
Quest’ultima si incentra sullo spostamento del rapporto gestionale : mentre in precedenza la normativa considerava tale rapporto intercorrente fra l’Amministrazione appaltante e l’impresa, con la nuova Legge-quadro sui lavori pubblici il rapporto in argomento si instaura fra il Responsabile del procedimento e l’impresa.
Come si può dedurre dalla sintetica elencazione che precede (molto semplificata rispetto alla dizione letterale contenuta negli articoli citati), si tratta di compiti assai impegnativi che postulano la conoscenza di un complesso di norme ed il possesso di un’esperienza acquisibile solamente dopo anni di applicazione nel settore. Caratteristiche queste non sempre possedute da un funzionario dipendente dall’Amministrazione appaltante.
Si pensi per esempio ai piccoli Comuni dove gli organici sono ridotti e dove il Responsabile dell’ufficio tecnico o della struttura corrispondente (che dovrebbero assumere la funzione in discorso come è previsto dal comma 5 dell’articolo 7) potrebbero non possedere competenze ed esperienze sufficienti per così gravi responsabilità.
In questo caso lo stesso comma prevede che i compiti di supporto all’attività del Responsabile del procedimento (comunque scelto nell’ambito degli organici della pubblica amministrazione) possa essere affidato a soggetti esterni aventi idonee esperineze e caratteristiche quali professionisti singoli, società d’ingegneria, società di professionisti, etc. con l’unica condizione che abbiano stipulato a proprio carico adeguata polizza assicurativa a copertura di rischi di natura professionale.
Occorre considerare altresì che le funzioni del Responsabile del Procedimento nella fase primaria dell’intervento necessitano non solo della figura del project manager, ma anche di quella del contract manager con esperienze e competenze diverse e diversamente articolate ; nella fase attuattiva occorrerebbe l’assistenza di un project manager tecnologico (o project engineer) avente esperienza nei sistemi tecnologici ed anche di un progect controller con particolare riferimento alla necessità del controllo dei costi ; in pratica una pluralità di professionisti specializzati, tutti facenti capo alla figura del project manager.
E’ chiaro ed evidente che competenze così particolari non possono essere riassunte in capo alla sola persona preposta alla funzione di Responsabile del Procedimento, la quale dovrà quindi delegare gran parte dei suoi compiti a professionisti specialisti dei diversi settori, con la prevedibile conseguenza della conformazione delle sue decisioni (per carenza di competenza specifica) ai pareri dei tecnici e con lo svilimento della funzione responsabilizzata a mero attuatore di scelte di collaboratori deresponsabilizzati.
La normativa prevede tale affidamento possibile solo per i piccoli comuni con popolazione inferiore ai 3 mila abitanti e per lavori di importo non superiore ai 300 mila euro.
Il tutto costituisce sicuramente una grave remora per la concreta assunzione da parte dei pubblici funzionari della qualifica di responsabile del procedimento.
Il problema si pone in particolare in relazione alla sentenza n. 500 del 26 marzo-22 luglio 1999 della Corte di Cassazione a Sezioni Unite Civili, riguardante la questione della risarcibilità degli interessi legittimi e della configurabilità, sia pure entro certi limiti, della responsabilità civile della pubblica amministrazione (ai sensi dell’art. 2043 C.C.) per il risarcimento dei danni derivanti dall’emanazione di atti o provvedimenti amministrativi viziati, lesivi di interessi legittimi.
Poiché, come si diceva dianzi, il rapporto si sposta da Ente appaltante/Impresa a Responsabile del procedimento/Impresa, eventuali illegittimità connesse ai compiti affidati dalla normativa al Responsabile del Procedimento, nel silenzio della norma, non dovranno far carico alla Amministrazione appaltante bensì proprio allo stesso Responsabile del Procedimento. Si pensi, ad esempio, dalla lesione di interessi legittimi derivanti dalla esclusione di una impresa dalla gara di appalto. Le conseguenze farebbero carico al Responsabile del Procedimento e sarebbero notevolissime.
Per sottacere, poi, del danno erariale che la Corte dei Conti ha intravisto in caso di ritardi nella consegna, rallentamento dei lavori dovuti a varianti che diano origine a richiesta di risarcimento di danni da parte dell’appaltatore all’Ente appaltante.
La norma non chiarisce se tali richieste e comunque l’eventuale lesione di interessi legittimi dell’amministrazione appaltante possano far carico al Responsabile del Procedimento e cioè se quest’ultimo possa o meno esser chiamato a risarcire il danno eventualmente arrecato all’Amministrazione Aggiudicatrice ai sensi dell’art. 2043 del C.C.